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지역소식

경주시 관광농원 허가....." 승인 불허는 재량권 남용"에 일탈행위

2년전 경주시 훈령, 대법원 판례 무시 "난개발로 무조건 불허"
민원인 VS 경주시, 행정소송으로 민원불만 폭주

2022년 4월말 기준 경주시 관내에는 41개소의 관광농원 개발사업계획을 승인하였다. 

농어촌 정비사업은, 농어촌지역(읍면의 지역과 도시지역 중 녹지지역을 말한다)에서 농어촌의 자연환경의 보전과 농어민의 소득증대를 도모하기 위하여 체계적이고 종합적으로 추진할 목적으로 지난 1995. 6. 23. 농어촌정비법을 제정시행되었고, 관광농원사업과 주말농원을 농어촌정비사업에 포함시켰으며, 그 후 법령이 개정되면서 농어촌관광휴양사업에 관광휴양단지사업과 관광농원사업, 주말농원사업, 농어촌민박사업으로 확대 시행되고 있다. 

농어촌정비법 제1조(목적)에 의하면, 이 법은 농업생산기반, 농어촌 생활환경, 농어촌 관광휴양자원 및 한계농지 등을 종합적ㆍ체계적으로 정비ㆍ개발하여 농수산업의 경쟁력을 높이고 농어촌 생활환경 개선을 촉진함으로써 환경친화적이고 현대적인 농어촌 건설과 국가의 균형발전에 이바지하는 것을 목적 규정으로 두고 있다.

제81조에는 농림축산식품부장관ㆍ해양수산부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은, 농어촌 관광휴양을 지원ㆍ육성하여 농어촌지역과 준농어촌지역의 자연경관을 보존하고 농어촌의 소득을 늘리기 위하여 농어촌의 자연환경, 영농활동, 전통문화 등을 활용한 관광휴양자원 개발, 농어촌 관광휴양사업의 육성, 농어촌 관광휴양을 활성화하기 위한 조사ㆍ연구 및 홍보 등을 위한 지원육성하도록 규정하였다. 


     <경주시 신평동 천군지구에 관광농원 허가후 토사만 팔아먹고 흉물로 방치된 경주관광농원 현장>

한편, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조에 의하면, 농어촌정비법에 의한 농어촌 정비사업(농업생산기반 정비사업, 농어촌 생활환경 정비사업, 농어촌산업 육성사업, 농어촌 관광휴양자원 개발사업, 한계농지 정비사업)은, 용도지역별 개발행위의 규모의 제한을 받지 않고 제59조 제2항 제6호의 규정에 따라 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다고 규정하였다.  

개발행위 제도가 도입된 취지는, 국토의 난개발(자연을 훼손하거나 지역 간 불균형을 유발하고 삶의 질을 저하시키는 개발을 통틀어 이르는 말)을 방지하기 위하여 건축물의 건축이나 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 개발행위라 하는데 일정한 규모의 개발행위에 대해서는 허가 전에 미리 도시계획위원회의 심의를 거치도록 할 목적으로 2002. 2. 4. 국토이용관리법과 도시계획법을 통합하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률로 제정하였고, 2003. 1. 1.부터 시행되었다.   

2021. 1. 국토교통부가 발간한 개발행위허가 관련 법령해설집에 따르면, 도시계획위원회의 심의가 제외된 사업은 체계적이고 계획적으로 추진되는 사업이기 때문에 난개발로 보지않고 이중심의를 피하기 위하여 제외한 것이다 라고 해설하고 있고, 대법원에서도 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하는 개발행위에 대해서는 난개발로 보지 않는다고 판시하고 있다.  

그동안 경주시는, 41개소에 대해 관광농원개발사업의 시행을 위한 개발행위는 난개발로 보지 않기 때문에 도시계획위원회의 심의를 거치지 않으며, 공익사업이라는 이유로 상수도 보호구역과 인접한 집수구역과 농어촌지역이 아닌 일반주거지역에 까지도 관광농원개발사업을 폭넓게 승인하여 왔고, 이런 제도의 시행이 행정관행으로 정착되어 있다. 

그런데, 2022. 경주시는 갑자기 관계법령과 지금까지의 행정관행을 뒤집고 경주시 신평동 일원에 신청된 관광농원개발사업에 대해 난개발을 조장한다며 관광농원 개발사업계획 승인을 불허 하였고, 그 후인 2022. 8. 30. 경주시 훈령 제503호로 경주시 농어촌 관광농원 개발계획 승인 및 사후관리에 관한 지침을 제정하고 곧바로 시행에 들어감으로써 사실상 관광농원개발사업의 승인신청 자체를 원천 차단해 버렸다.  

이에 불허가 처분통지를 받은 민원인은, 경주시가 행정관행(행정의 자기구속의 원칙)에 따르지 않는 것은 평등의 원칙이나 비례의 원칙을 위반한 것이 명백함으로 개발행위허가에 따른 재량권을 일탈남용한 것이라며 강력하게 반발하면서 행정소송으로 대처하고 있다.


   <폐기물과 고사목이 방치된채 장마철 안전재난을 위협하고 있는 또다른 현장>

관광농원 개발사업을 시행하고자 하는 농어민들은, 관광농원 관련 지침을 제정한 것은, 국민의 권리를 제한하는 것이기에 법령에 반드시 근거해 이루어져야 하고, 지침을 제정하는 과정에서도 행정절차법에 따라 지침제정 취지를 행정예고하여 경주시민 등의 의견을 청취하는 과정을 반드시 거쳐야 하는데 이런 과정을 모두 생략한 채 이루어진 지침은 원천 무효라고 주장한다.  

이에 본지는, 경주시 그동안 농어촌정비법의 제정 취지에 맞게 농어촌관광농원개발사업 계획을 승인하였거나 어떻게 관리되어 왔는지 등과 함께 2022. 8. 30. 경주시 농어촌 관광농원 개발계획 승인 및 사후관리에 관한 지침의 제정시행에 이르게 까지의 전 과정을 심층 취재하여 연속보도를 이어 가고자 한다.  

* 행정의 자기구속의 원칙이란, 행정법상 원칙으로 재량행위에 있어서 그 재량의 행사에 관한 일정한 관행이 형성되어 있는 경우 행정청은 동일한 사안에 대하여 이전에 제3자에게 한 처분과 동일한 처분을 상대방에게 하도록 스스로 구속당하는 원칙으로 뜻한다.